Создание земского и городского самоуправления, занятого исключительно местными хозяйственными делами и лишенного минимальных элементов принудительной публичной власти, означало возникновение особой формы двоевластия, с совершенно различными, противоположными представлениями о целях и возможностях российской государственности. Органы местного самоуправления — земские и городские — находились на периферии государственной жизни, оставаясь бесправными и беспомощными.
Исследователи не раз обращали внимание на следующую проблему: почему после Февраля 1917 г., несмотря на демократизацию земской избирательной системы и введения волостного земства, население проявило массовый абсентеизм на выборах, а затем индифферентно отнеслось и к упразднению земств[5]. Прежде всего потому, что в глазах местного населения земства ассоциировались с прежней малоэффективной системой. Современники, в том числе и земские деятели, требовали реорганизации земской системы: чтобы деятельность органов местного самоуправления стала более эффективной, они нуждались в принудительной власти. Правительство неоднократно пыталось реформировать систему местного управления и ликвидировать разрозненность и несогласованность действий губернских и уездных учреждений, пыталось включить земское и городское самоуправление в единое целое с государственным аппаратом. Однако в дореволюционный период ему так и не удалось это сделать, у земских учреждений так и не появилось властных полномочий. Независимое от государства местное самоуправление продолжало находиться с государственным аппаратом в состоянии взаиморазрушающегося раскола.
Однако на местах процессы сближения государственных и общественных учреждений стихийно шли. Социально-экономические проблемы развития российских регионов вынуждали губернскую администрацию действовать согласованно с земствами и городскими думами. Конечно, совместная деятельность земств и государственной коронной администрации не приобрела массовый характер, но первые шаги по пути интеграции государственных и общественных структур были сделаны. По архивным источникам прослеживается, что в начале ХХ в. распространенным явлением становятся совместные совещания представителей государственных структур с органами общественного самоуправления. Они проходили под председательством губернатора, на совещаниях присутствовали все председатели уездных земских управ и городские головы губернии, губернская земская управа, начальник управления земледелия и государственных имуществ и представители крупных торговых фирм. Например, повестка дня заседания, состоявшегося в августе 1914 г. в Перми, заключалась в «принятии мер к обеспечению населения Пермской губернии своевременной доставкой предметов первой необходимости, а также принятия мер против искусственного поднятия цен на предметы первой необходимости»[6]. Члены специальных комитетов при земских и городских управах должны были наблюдать за всеми торговыми заведениями и базарами. При обнаружении случаев необоснованного повышения цен они составляли протокол и вместе со своим заключением представляли губернатору с ходатайством о наложении на виновного наказания по обязательному постановлению. Этотпример, с одной стороны, показывает позитивные процессы, происходящие в местном управлении России, с другой — демонстрирует ограниченные возможности органов местного самоуправления. Несмотря на сотрудничество различных административных структур, отсутствие у земских учреждений статуса государственных органов снижало эффективность их действий по снижению цен. Земские управы и городские думы не могли оперативно реагировать на обнаруженные нарушения и вынуждены были обращаться с ходатайством к губернатору, не имея возможности самостоятельно устранить недостатки.
Эффективность управления зависела от единства действий не только государственных и общественных структур, но и различных звеньев земского, городского и крестьянского самоуправления. Однако эти связи, в частности взаимоотношения земских учреждений, решительно пресекались правительством и губернским начальством. По наблюдениям публициста В. С. Голубева, правительство «особенно последовательно» отклоняло ходатайства об объединении земств на почве различных общеземских нужд[7]. Справедливо по этому поводу писал А. Новиков, что «отсутствие единства действий у земства видно во всем: нет даже общеземского органа, у которого можно бы поучиться, как дело идет у других. Каждая губерния, каждый уезд живет сам по себе, без возможности перенять чтолибо у соседа, без возможности чтолибо передать»[8]. Любые попытки органов самоуправления разных губерний и уездов установить контакты пресекались государственной администрацией. Неоднократно губернаторы направляли циркуляры председателям земских собраний и управ, а также городским головам о недопустимости какихлибо связей.