Происходят серьёзные изменения в приказах, как центральных учреждениях. Важным моментом в развитии приказов было резкое возрастание количества занятых в них людей, что вытекало из указанного расширения сферы их деятельности. Наибольший рост всего разряда приказных людей приходится на 70-е годы XVII века. Возрастание подьяческих штатов не было санкционировано сверху, а происходило по инициативе судей и дьяков и диктовалось внутренними потребностями учреждений. Но оплата труда бюрократического аппарата происходила в основном из казны, поэтому рост кадров не приветствовался правительством. К тому же организуются специальные школы, которые готовили квалифицированных подьячих, а это тоже требовало расходов. Стали приниматься меры. Но в 80-90 годы XVII века несмотря ни на что, продолжался рост всей приказной группы: к 1682 году она достигла 1785 человек, а в 1698 году – 2739 человек, то есть с 70-х годов она увеличилась почти в два раза. Основная масса подьячих была сконцентрирована в приказах общегосударственного значения, особенно в крупных (Поместный, Большой казны, Большого дворца).
При создании такой огромной армии московских подьячих в её основу была положена большая мобильность этой группы, непрерывно находившейся в движении – переводившейся во временные приказы, посылавшейся с административными заданиями в города, в полки и посольства. Именно резкое возрастание с 70-х годов XVII века этой служилой группы, которая заполнила разрастающиеся приказы и охватила своей деятельностью всю страну, и послужило базой для формирования государственного аппарата русской абсолютной монархии, основные черты которой проступают уже в последние десятилетия века.
В Московских приказах них трудно найти какую-либо систему: это была скорее «куча крупных и мелких учреждений, министерств, контор и временных комиссий». Количество приказов и беспорядочное разграничение в них ведомств затрудняли контроль и направление их деятельности: иногда само правительство не знало, куда направить необычное дело, и без дальнейших размышлений учреждало для него новый приказ. Отсюда возникла потребность стянуть слишком раздробленное центральное управление. Его сосредоточивали двумя способами: или подчиняли одному начальнику несколько средних по ведомствам приказов, или несколько приказов сливали в одно учреждение; в первом случае группе приказов сообщалось одно руководство и направление, во втором нескольким приказам сообщалась одинаковая организация. Путем этого сосредоточения из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые послужили предшественниками коллегий Петра Великого. [39]
Система приказов была очень сложной многоступенчатой структурой. Можно полагать, что в начале века эта структура функционировала с небольшими сбоями, в результате чего стали образовываться новые приказы. Чем больше появлялось учреждений, тем, по идее, меньше у каждого из них было функций. Но приказы отпочковывались и росли, компетенция каждого их них росла, и рос штат их обслуживавший. Соответственно, требовалось всё больше денег и земель для выплаты жалований. Функции же, которые должны были переходить от «материнского» приказа к отпочковавшемуся «дочернему», никуда полностью не переходили. Получалось, что несколько инстанций, занимается одними и теми же вопросами. Компетенции этих приказов уточнялась, в результате чего появлялось большое количество предписаний, в каком случае какой приказ что должен делать, и в какую инстанцию человек должен обращаться в той или иной ситуации.
В этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе поручений – какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. Или в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.
Законодательство XVII века в области управления носило скорее адаптивный, чем декларативный характер — откликалось на насущные потребности сегодняшнего дня, отвечало на запросы практики. Законов, устанавливающих формы и способы управленческой, собственно бюрократической работы, крайне мало. Из многообразия различных аспектов этой области государственной деятельности законодательство второй половины XVII века выделяет лишь узловые моменты, без определения которых государственная машина не могла полноценно функционировать. Это, прежде всего, вопрос о компетенции приказов: центральные исполнительные органы работают в рамках существующих законов и традиций; недоумения и противоречия разрешают, как им и положено, законодательные органы. Во-вторых, законом определяется субъект и способ управления исполнительными органами — судья с товарищами, которые работают вместе и могут заменять друг друга.