Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.[5]
Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В его состав первоначально вошли и президенты учрежденных коллегий. Участие их в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий — морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждение этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать. Сенат унаследовал от консилии министров два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов.
Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 года Сенату предписано было выбрать обер-фискала (с 1723 года генерал-фискала), человека, который должен над вести наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охраной. Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов. Так как по указу каждый город должен быть снабжен одним или двумя фискалами, а городов тогда считалось до 340, то всех таких сыщиков, столичных, провинциальных и городовых с ведомственными, по комплекту могло быть не меньше 500. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безответственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную деятельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.
При сенате состояли так же генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии и их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.[6]